改革开放以后，与熟人社会的瓦解相伴随，国家治理领域开启了行政理性化进程。其基本逻辑是，加强正式行政的管制，严格限制半正式行政人员参与地方治理。从表面上看，这是正式行政体系自我约束，国家权力自我控制的表现，但产生的实质后果是，正式行政逐渐主导了边缘地带的社会治理，半正式行政体系处境尴尬。
在国家与社会之间存在一个广泛的边缘地带，国家治理在期间遭遇种种困难。为克服边缘地带的治理困境，国家正式权力与半正式行政耦合在一起。半正式行政传统在有效解决基层治理困境的同时，也制造了城市冲突等社会矛盾。欲解决边缘地带的治理困境，亟需开启基层治理现代化进程。
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